企業觀察報記者 余智梅

　　編者按：

　　近兩個月，因中紀委和審計署的通報，國企采購問題再次成為輿論焦點。

　　上半年，中紀委公布了今年中央首輪巡視情況，13個中央巡視組為26家央企列出“問題清單”。其中，采購招標是腐敗易發、多發的重點領域。十余家央企赫然在列，均被指出在物資采購、工程項目招標過程中存在缺乏監管問題。

　　6月28日，審計署向全國人大常委會報告了2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況。報告專門列明14家中央企業的財務收支審計結果。其中， 13家企業物資采購和工程建設中未執行招投標規定，涉及金額1598億元。

　　與中央巡視不同，每年年中，審計署都會集中發布審計公告，指出過去一年央企在運營過程中的問題。自2010年審計署首次單獨公告央企財務收支審計結果以來，采購招標領域的違規問題成為每年通報的重點。

　　為什么國企采購招標問題成為去不掉的“頑疾”?國企采購如何從制度設計上進行變革，在管理方法和手段上進行創新，確保國企物資采購的公平、規范、透明，堵住國有資產流失的漏洞?對此，企業觀察報策劃了國企采購系列報道，探討國企采購管理的難題，采購制度的變革以及未來發展方向。

　　梳理此次巡視反饋和審計報告可見，國企采購招標領域問題可謂層出不窮。如，有的企業對工程招投標、項目分包、勞務外包、物資采購、資金收付等重點領域的監督制約機制不健全;有的企業則被指在投資并購、工程招標、物資采購等領域違規違紀問題突出，暗箱操作、貴買賤賣、領導人員直接插手等問題時有發生;還有的企業存在不公開招標或違規操作，出借資質掛靠經營或非法轉包。

　　為什么國企采購招標問題成為去不掉的“頑疾”?國企采購管理的難點在哪里?

　　制度：國企采購陷“無法可依”尷尬

　　“長期以來，國企采購招標監管領域‘一無統一制度標準、二無專職監管隊伍’是問題頻發的重要原因。”公共采購專家高志剛認為。

　　從制度規則層面看，許多國有企業都建立了采購招標方面管理制度，但在國家層面相關制度不健全、缺乏剛性約束等問題，使得在企業采購招標過程中存在“鉆制度規則空子”“透明度和競爭性不強”“變通走樣”等現象。現有制度難以有效指導和規范企業的采購招標行為，在權力這只“真老虎”面前往往變成“紙老虎”。

　　機械工業經濟管理研究院采購研究中心常務副主任呂漢陽告訴企業觀察報記者，在采購招標領域有兩部法律依據：《政府采購法》和《招標投標法》。據呂漢陽介紹，中國的招標采購制度始于工程招標。80年代初，中國先后在公共工程建設、機電設備、科研課題等領域實行了招標采購制度。為規范當時的招標行為，首先制定了《招標投標法》。隨著政府采購制度的全面推行，《政府采購法》應運而生。但《政府采購法》對政府采購的定義是，各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為;適用主體并不包含國有企業，采購更多屬于國企的內部管理問題。

　　“也就是說，國有企業使用公共資金進行招標采購需要依據《招標投標法》，但招投標行為并不受政府采購監管部門的監督。”呂漢陽向記者解釋。

　　有專家認為，在《招標投標法》與《政府采購法》雙軌制運行的情況下，對于同樣使用公共資金進行采購的，究竟適用哪部法律，人們往往會無所適從。比如采購信息披露、供應商資格審查、采購監管程序、權利救濟途徑等方面，適用不同法律，通常會得出不同的結果。在兩部法律存在諸多盲點的情況下，往往會給暗箱操作的部門和相關人員提供了更多的靈活空間。

　　中央財經大學政府管理學院教授徐煥東認為，由于相關法律的空白，國企使用公共資金采購中的關聯交易普遍存在。一些大型央企有自己的招標公司。因此，集團公司招標、子公司中標的現象時有發生。

　　盡管國有企業多有采購管理規章制度，但并不是所有企業的制度都較為完善，大多數缺乏制度的頂層設計。面對“無法可依”的尷尬，企業自身也有不同看法。曾有央企高管向記者透露，現在很多央企愿意比照政府采購模式進行采購招標。一方面，在國企領域的“無法可依”，讓企業自身在不斷尋找適合的途徑;另一方面，借鑒一套相對成熟的采購模式讓企業更容易規避風險。

　　監督：內外監管缺位是關鍵

　　高志剛認為，除了采購招標制度不健全外，內部監控失靈，外部監督缺位，是采購招標問題頻發的原因。

　　從執行操作層面看，一些企業采購人員業務素質不高，企業對采購部門缺乏有效的業績考核、內部控制力度不足，由此導致內部監控失靈。

　　從外部監督層面看，各級政府未授權國資監管機構對國企采購招標履行監管職能，使得長期以來國有企業的采購招標工作各自為政，群龍無首，缺乏統領。

　　“雖然各級國資監管機構通過財務監督對企業采購招標問題提出監管意見，要求企業整改，但這種間接監管的力度不大，針對性較弱，因而企業采購方面缺乏直接有效的外部監管。”高志剛表示。

　　據企業觀察報記者了解，目前，國資委、財政部對國企采購都沒有明確的監管部門和隊伍。國企采購招標問題被中紀委和審計署這類第三方監督機構披露后，國企對相應問題的反饋和整改，并沒有給出明確的時間表和解決方案。

　　一方面是上級、第三方監督機構失靈，又沒有引入社會公眾監督;另一方面，企業自身的監督機制參差不齊。以央企紀檢監察系統為例，各央企的體量大小不盡相同，紀檢監察部門的人員配置多少不一。盡管多數央企的紀檢監察系統中，有著專業系統的流程管理，但因體制原因，央企的紀檢也會出現“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”的現象。

　　江西省出資監管企業監事會主席王成饒在評論國企腐敗時認為，“在國企這一資產高度集中、權益流轉頻繁的領域，監督資源的配置是有不足的，同時還存在接受監督的理念淡化、監督文化缺失等問題，這屬于經驗性教訓。”

　　管理：制衡機制亟待完善

　　“有些國有企業由于缺乏縱向與橫向的分權制衡機制，企業的采購活動主要由采購管理部門操作，其他部門缺少發言權，不能客觀、系統地反映供應商全面情況。” 有專家認為，企業在采購活動中多數沒有做到事前多部門參與、事中監督、事后控制，采購決策權力集中于少數領導手中，對領導決策權缺乏制衡機制。

　　這與國企多年來形成的體制不無關系。全國人大財經委副主任委員邵寧在擔任國資委副主任時曾表示，“‘一把手’負責制的領導體制在企業內部很難產生制衡機制，實質上是將一個大企業的發展完全維系在‘一個人’的素質和狀態上，容易產生決策風險和經營風險。”

　　國企采購領域亦是如此。首都經濟貿易大學教授鄭海航撰文指出，一些不規范的企業往往由總公司管理層出臺一份采購制度管理指導意見，實踐中的操作方法由采購經理以及采購員根據自己的經驗和主觀判斷來決定。在現實采購實踐中，很多企業出臺了管理規范也制定了相應的考核標準和要求，但仍然會出現執行不力的現象，因為沒有相應的制衡機制。

　　相比國內，一些歷史悠久的跨國企業，在采購管理權力制衡的實踐經驗值得借鑒。對此，鄭海航列舉了跨國企業通用電氣的案例。如通用電氣中國公司因內部組織分工細致且相互制約而被列為采購管理的經典案例。

　　據了解，通用電氣的采購主管權限相互制約。采購經理下屬的團隊可分為兩種：一種是以項目為依托的采購主管，另一種是根據產品類別劃分采購主管。項目采購主管更多地著眼于某一階段項目的順利進行，需要協調服務于該項目的幾個供應商之間的關系，確保質量和交期等;而產品采購主管由于要重點培養一些可以長期依賴的供應商，因此更多精力投放在盡可能的降低價格，維持與供應商的長期合作。“即使同在采購部的隸屬下，也可以設計不同利益訴求為基礎的獨立團隊，彼此相互制約，必要時又可以相互支持。”

　　考核：細則未定，體系難建

　　據企業觀察報記者了解，現有的113家央企，行業眾多，業務繁雜。既有采購剛剛起步的企業，也有采購水平處于領先地位的企業;既有業務板塊比較單一的企業，也有板塊多元化的企業。

　　某央企高管向企業觀察報記者透露，他們企業并沒有單獨的采購部門。一般常規的、涉及金額不大的采購業務，由分管的副總負責。如果金額超過一定限制，則由一把手審批。

　　相比此類過于簡約的采購流程，一些大型央企的采購卻有著相反的“煩惱”。

　　據某石油央企采購部相關人士透露，石油石化企業的物資采購中，常出現的一類問題就是物資采購效率過低。“其主要原因是企業機構的管理體系復雜，一個物資采購項目的申請往往需要經過多個部門及高層進行審批，在來回的審批過程中浪費了許多的時間，從而降低了采購的效率。”

　　“各企業采購水平差異較大，很大程度上是考核細則和體系建設參差不齊的原因。”國資委考評局相關人士認為，多數企業有采購制度，卻沒有考核，或者考核指標不細，不可操作。

　　目前，國資委對央企的考核，主要包括利潤總額和經濟增加值指標，并不會單獨對采購進行考核。所以，采購領域的考核，多為企業內部行為。而考核評價體系的缺失，直接導致了采購人員的積極性和采購過程的公開性。

　　同方股份有限公司總裁助理、同方計算機常務副總經理張偉認為，一些央企的信息不夠公開透明。以辦公電腦的采購為例，清華同方作為供應商，只參與過少數央企的招投標項目。更多央企的采購，并沒有公開進行。

　　背景：央企采購管理漸變式改革思路

　　我國國有企業的采購管理起步較晚，隨著《招標投標法》、《招標投標法實施條例》與《電子招標投標辦法》相繼頒布實施，國有企業也先后經歷了從無制度到有制度，從分散采購到集中采購，從傳統采購到電子采購的發展歷程。

　　長期以來，國有企業采購一直比較“神秘”，似乎總罩著一層朦朧的面紗，這主要是因其曲折的歷史所致。不同的歷史階段，采購所扮演的角色有所不同。

　　計劃經濟時期，短缺狀態下，采購人員需要“跑采購”，以提供生產后勤保障;改革開放后，在雙軌制階段，央企采購似乎“神通廣大”，到了市場經濟階段，供大于求，采購似乎有“灰色地帶”嫌疑。

　　在國家全面實施《招標投標法》和《政府采購法》的大背景下，招標采購已經成為國有企業采購的主要方式。

　　經過十多年的改革發展，央企的采購管理正從粗放式逐步向集約化轉變，成效十分顯著，許多央企的采購管理工作都取得了明顯的進步，探索出了一套具有鮮明國企特色、行之有效的管理方法。許多做法已經與世界先進水平相接軌，為這些企業邁向世界一流奠定了堅實的基礎。

　　2012年，為更好地提升央企采購管理水平，國資委大力推行央企集中采購。

　　一些央企對采購環節的革新力度較大，有些基礎較好的中央企業已推行集中采購多年，取得了很好的效果，也積累了一些寶貴的經驗。特別是部分走在前列的大型央企，已將集中采購、網上采購等先進采購方法相結合，大大降低了企業的采購成本，提高了采購效率和透明度。

　　十八大以來，為落實關于大幅提升信息化水平、推進信息網絡技術廣泛運用的要求，國家發展改革委會同國務院七個部門，起草并發布了《電子招標投標辦法》及其技術規范(國家發展改革委等八部門20號令)，于2013年5月1日起施行。這給國企招標采購真正實現電子化開啟了新的篇章。